В Приднестровской Молдавской Республике некоторые категории граждан в силу положений различных нормативных правовых актов Приднестровской Молдавской Республики наделяются дополнительными гарантиями социальной защиты. Такие гарантии выражаются в виде предоставлении прав, пенсий, пособий, компенсаций, а также различного рода льгот.
В «Большом энциклопедическом словаре» (т.1, М., 1991, С. 735) понятие «Льгота» излагается как «предоставление кому-либо преимуществ, частичное освобождение от выполнения установленных правил, обязанностей или облегчение их выполнения, например, налоговые льготы».
Льготы выполняют функцию источника дополнительного материального обеспечения их получателей и имеют своей целью улучшить материальное положение отдельных категорий граждан. Это обусловлено тем, что при установлении льгот законодатель ставит цель социально защитить, улучшить положение отдельных лиц, перевести процесс удовлетворения их интересов в более благоприятный режим.
Основания определения размеров различных социальных пособий и льгот можно дифференцировать по следующим показателям: величина среднего (среднемесячного или дневного) заработка (денежного довольствия, денежного содержания); величина минимальной месячной оплаты труда; величина минимальной пенсии по возрасту; величина пенсии по инвалидности либо по случаю потери кормильца; размер пособия на ребенка; размер стипендии; размер пособия по безработице; размер прожиточного минимума.
В сложившейся в Приднестровской Молдавской Республике законодательной практике льготы для различных категорий граждан предусматриваются как Законами, так и Указами Президента Приднестровской Молдавской Республики.
Согласно пункту первому статьи 9 Закона Приднестровской Молдавской Республики от 7 мая 2002 года № 123-З-III (САЗ 02-19) «Об актах законодательства Приднестровской Молдавской Республики», с изменениями и дополнениями, внесенными Законами Приднестровской Молдавской Республики от 6 января 2005 года № 516-ЗД-III (САЗ 05-2), от 25 апреля 2007 года № 206-ЗИД-IV (САЗ 07-18) закон Приднестровской Молдавской Республики – это нормативный правовой акт, принимаемый всенародным голосованием (референдумом) или Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики в соответствии с Конституцией Приднестровской Молдавской Республики, регулирующий общественные отношения, отнесенные к законодательному регулированию Конституцией Приднестровской Молдавской Республики.
Согласно абзацу второму пункта 3 статьи 11 выше указанного Закона указы Президента Приднестровской Молдавской Республики – это нормативные правовые акты, которые имеют обще-нормативный правовой характер либо утверждают акты обще-нормативного правового характера.
Таким образом, четко понимаем под Законом нормативный правовой акт, принимаемый Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики, регулирующий общественные отношения, отнесенные к законодательному регулированию Конституцией Приднестровской Молдавской Республики, а под Указом нормативные правовые акты, имеющие обще-нормативный правовой характер либо утверждающие акты обще-нормативного правового характера.

Право на принятие законов Верховным Советом и издание указов Президентом Приднестровской Молдавской Республики закреплено соответственно статьями 59 и 72 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.
Следует признать, что в большинстве случаев права на льготы устанавливается законами Приднестровской Молдавской Республики, а указами Президента положения относительно льгот дополняются или конкретизируются.
Так, согласно пункту первому статьи 129 Жилищного кодекса Приднестровской Молдавской Республики от 19 июля 2002 года с изменениями и дополнениями, внесенными Законами ПМР от 30.06.03 № 298-ЗИД-III (САЗ 03-27), от 27.12.04 № 508-ЗИ-III (САЗ 05-1), от 29.06.07 № 241-ЗИ-IV (САЗ 07-27), от 2 августа 2007 года № 282-ЗИД-IV (САЗ 07-32), от 19 декабря 2007 года № 360-ЗИ-IV (САЗ 07-52), от 1 февраля 2008 года № 394-ЗИ-IV (САЗ 08-4), законодательством Приднестровской Молдавской Республики могут устанавливаться льготы по оплате жилья и коммунальных услуг.
Согласно пункту 1 статьи 7 Закона Приднестровской Молдавской Республики от 7 мая 2002 года № 123-З-III (САЗ 02-19) «Об актах законодательства Приднестровской Молдавской Республики» с изменениями и дополнениями, внесенными Законами Приднестровской Молдавской Республики от 6 января 2005 года № 516-ЗД-III (САЗ 05-2), от 25 апреля 2007 года № 206-ЗИД-IV (САЗ 07-18), система актов законодательства включает в себя нормативные правовые акты и правовые акты ненормативного характера, соответственно, понятие «законодательство Приднестровской Молдавской Республики», включает в себя как законы Приднестровской Молдавской Республики, так и иные нормативные и ненормативные правовые акты Приднестровской Молдавской Республики, в том числе Указы Президента Приднестровской Молдавской Республики.
Широкий круг льгот устанавливается отдельными законами Приднестровской Молдавской Республики, которые предусматриваются для конкретных категорий граждан.
Так, статья 5 Закона Приднестровской Молдавской Республики от 28 марта 1995 года (СЗМР 95-1) «О социальной защите ветеранов труда, военной службы и лиц пенсионного возраста» с изменениями и дополнениями, внесенными Законами Приднестровской Молдавской Республики от 14 мая 1996 года № 5-ЗД (СЗМР 96-2), от 6 августа 1996 года № 9-3 (СЗМР 96-3), от 11 декабря 1997 года № 71-ЗИ (СЗМР 97-4), от 9 апреля 1998 года № 93-ЗД (СЗМР 98-2), от 28 февраля 2000 года № 256-ЗИД (СЗМР 00-1), от 9 апреля 2001 года № 5-ЗД-III (СЗМР 01-4), от 13 июля 2001 года № 35-ЗД-III (Д), от 16 июня 2004 года № 429-ЗИ-III (САЗ 04-25) предусматривает ряд льгот для ветеранов труда, статья 7 – льготы, для лиц, имеющих особые трудовые заслуги перед Родиной, статья 9 Закона – льготы ветеранам военной службы.
Несколько слов о льготах, которые предоставляются исключительно в соответствии с Указами Президента Приднестровской Молдавской Республики. Так, в Указе Президента Приднестровской Молдавской Республики от 19 октября 2007 года № 691 (САЗ 07-43) устанавливается льготный тариф на проезд в транспорте общего пользования отдельным категориям граждан. Указом от 1 августа 2005 года № 390 (САЗ 05-32) утверждается социальная норма предоставления льгот населению по оплате услуг связи.
Сегодня в области порядка предоставления льгот населению существует научно-практический вопрос - может ли предоставляться льгота, предусмотренная не законом, а актом меньшей юридической силы, то есть Указом Президента. Этот вопрос однозначно законодательно не разрешен, и, как результат, в республике сложилась интересная практика.
Жилищно-коммунальные органы отказываются засчитывать установленную Указом Президента Приднестровской Молдавской Республики льготу, ссылаясь на то, что для учета льгот они должны предусматриваться законом Приднестровской Молдавской Республики. Кроме того, сторонники этой позиции отмечают, что льготы должны быть подтверждены в Законе Приднестровской Молдавской Республики «О Республиканском бюджете» на соответствующий год. Речь идет о подтверждении их финансирования. В соответствии с Законом Приднестровской Молдавской Республики от 30 декабря 2007 года №376-З-IV (САЗ 07-53) «О республиканском бюджете на 2008 год» с изменениями, внесенными Законом Приднестровской Молдавской Республики от 6 марта 2008 года №411-ЗИ-IV (САЗ 08-9), осуществляется финансирование льгот, предоставляемых гражданам, которые предусмотрены действующим законодательством Приднестровской Молдавской Республики. Таким образом, забывается что понятие «законодательство» толкуется в широком смысле и подразумевает не только «законы». Понятие «законодательство Приднестровской Молдавской Республики», включает в себя как законы Приднестровской Молдавской Республики, так и иные нормативные и ненормативные правовые акты Приднестровской Молдавской Республики, в том числе Указы Президента Приднестровской Молдавской Республики.
Следует признать, что в указанной выше позиции присутствует логика и смысл. Можно сказать, что вполне даже разумно устанавливать льготы только нормативными правовыми актами, обладающими высокой юридической силой. Но если использовать формально-юридический подход в этой ситуации, то вывод не будет столь однозначным. В отношении Президента Приднестровья не установлены четкие ограничения в праве устанавливать льготы для населения. Как глава государства и глава исполнительной ветви власти Президент обладает достаточно широкими полномочиями. Вопрос скорее заключается в том, что такие льготы должны быть отражены в законе о бюджете на очередной финансовый год.
Как видно, существует несколько позиций по вопросу порядка, а точнее полномочий органов власти по установлению льгот населению. Каждая из позиций имеет аргумента «за» и «против». В любом случае, необходимо учитывать реальность, которая также диктует свои условия. Налагает свой отпечаток, как на правоприменительную практику, так и нормативную правовую базу республики.
Подводя итог короткому правовому экскурсу в область отношений, связанную со льготами, предоставляемыми населению, отметим, что на настоящий момент нужно учитывать то обстоятельство, что в настоящее время в Приднестровской Молдавской Республике идет работа по подготовке введения порядка субсидирования населения.
Согласно пункту первому статьи 129 Жилищного кодекса Приднестровской Молдавской Республики от 19 июля 2002 года с изменениями и дополнениями, внесенными Законами ПМР от 30 июня 2003 года №298-ЗИД-III (САЗ 03-27), от 27 декабря 2004 года №508-ЗИ-III (САЗ 05-1), от 29 июня 2007 года №241-ЗИ-IV (САЗ 07-27), от 2 августа 2007 года №282-ЗИД-IV (САЗ 07-32), от 19 декабря 2007 года №360-ЗИ-IV (САЗ 07-52), от 1 февраля 2008 года №394-ЗИ-IV (САЗ 08-4), льготы по оплате жилья и коммунальных услуг устанавливаются законодательством Приднестровской Молдавской Республики. Органами местного самоуправления также могут устанавливаться льготы по оплате жилья и коммунальных услуг.
Пункт третий статьи 129 Жилищного кодекса Приднестровской Молдавской Республики с изменениями и дополнениями закрепляет положение о том, что льготы по оплате жилья и коммунальных услуг предоставляются в форме субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в порядке и на условиях, установленных Президентом Приднестровской Молдавской Республики.
Порядок и условия предоставления субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в отношении льгот, установленных законодательством Приднестровской Молдавской Республики, устанавливаются исполнительными органами государственной власти, а в отношении льгот, установленных решениями органов местного самоуправления – органами местного самоуправления.
Указом Президента Приднестровской Молдавской Республики от 19 ноября 2007 года №767 (САЗ 07-48) утверждены Правила предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг. Согласно пункту второму раздела 1 указанных Правил субсидия – это имеющая целевое назначение оплата жилья и коммунальных услуг. Однако в настоящее время механизм реализации предоставления субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, то есть предоставление льгот, таким образом, не действует.
Исходя из всего вышеизложенного, полагаем, что меры социальной поддержки, в том числе и льготы, должны устанавливаться соответствующими законами Приднестровской Молдавской Республики. Однако в настоящий момент не исключается возможность предоставления социальной помощи (в т.ч. льгот) путем принятия иных нормативных правовых актов, но при условии обеспечения ее финансирования в соответствии с бюджетным законодательством.