Председателю Верховного Совета

Приднестровской Молдавской Республики

Шевчуку Е.В.

Уважаемый Евгений Васильевич!

Настоящее письмо подготовлено инициативной группой экспертов в области права, экономики и государственного управления с целью донесения до высшего руководства Приднестровской Молдавской Республики гражданской позиции относительно перспектив развития приднестровского региона.

Очевидно, что наша республика пребывает в тяжелом экономическом положении. Кризисные явления, проявившиеся в экономике Приднестровья в конце 2008 – начале 2009 года, в некоторой степени повлияли на стабильность социально-экономического развития Приднестровской Молдавской Республики, но, по мнению экспертов, подготовивших представленную работу, определили современную картину национальной экономики лишь отчасти. Напряженная ситуация в регионе сохраняется с 90-х годов, с самого момента образования Приднестровской Молдавской Республики, и, как прогнозируется, особо актуализируются в период мирового кризиса.

Государство предпринимает активные действия по сглаживанию негативных тенденций в области экономики, проявляя особое внимание поддержке предпринимательских инициатив, созданию эффективного механизма взаимодействия бизнеса с органами государственной власти.

Позитивен тот факт, что в Приднестровской Молдавской Республике госорганы своевременно реагирует на вызовы и угрозы современности. Так, в условиях экономической нестабильности, когда мировой финансовый рынок переживает системный кризис, в нашей республике в оперативном порядке разрабатываются государственные меры по поддержке реального сектора экономики, по минимизации последствий кризиса.

Высоко следует оценить не только гибкость государственного управления в сфере экономики, но и последовательность предпринимаемых действий. Принятие Закона ПМР от 26 января 2009 г. №658-З-IV «О некоторых особенностях государственной поддержки отдельных субъектов малого предпринимательства», либерального Закона ПМР «О республиканском бюджете на 2009 год», а также внесение ряда изменений в законодательные акты экономического блока, должно стать эффективным инструментом поддержки предпринимательских инициатив, в особенности -  малого и среднего бизнеса

Представляется очевидным, что Приднестровской Молдавской Республика взяла курс на повышение эффективности деятельности органов государственной власти и управления с целью придачи существенного импульса социально-экономическому развитию региона.

Настоящая экспертная группа высоко оценивает ту активную роль, которую государство играет в нашей экономике, ту приверженность властей ориентирам и принципам  свободной экономической деятельности, а также тот потенциал к реформированию, который проявился в последнее время.

В связи с этими важными процессами, с целью донесения до высшего руководства страны некоторых идей относительно возможных путей реформирования, было подготовлено  и представлено Вам настоящее письмо, состоящее из трех разделов:

I. «К вопросу об оптимизации расходов бюджета»

II. «Служба старших служащих»

III. «Активизация аналитической работы» 

I. К вопросу об оптимизации расходов бюджета

Сегодня в сфере государственного управления актуальным является вопрос о доходах-расходах государственного бюджета, который, как это ни печально, является в Приднестровской Молдавской Республике дефицитным на постоянной основе.  Финансовых ресурсов недостаточно для удовлетворения минимальных потребностей бюджетных организаций, выполнения всех возложенных на государство функций, в т.ч. социальных. Как представляется, бюджетная система Приднестровской Молдавской Республики, в особенности механизм государственных расходов, нуждается в некоторых переменах.

Механизм государственных расходов традиционно включает в себя механизмы ограничения суммарных расходов, определения приоритетности расходования средств, обеспечения эффективности использования государственных средств, а также механизмы бухгалтерского учета и аудита, позволяющие распределять, контролировать и оценивать государственные расходы.

Внимание уполномоченных органов может быть сосредоточено на приведении в лучшее состояние (оптимизации) указанных четырех составляющих механизма государственных расходов.

В нашей республике основными направлениями расходов бюджета являются расходы на выплату заработной платы работникам бюджетной сферы, пенсий и других видов социальных выплат населению. В 2007 годы этот показатель составил около 70%, а в 2008 году - 75% расходов бюджета. Эти цифры означают, что бюджетные средства используются на удовлетворение текущих потребностей и не инвестируются в развитие, что с точки зрения среднесрочной и долгосрочной перспектив  следует рассматривать не позитивно.

К сожалению, в нашей республике до настоящего времени отсутствуют четкие, приоритетные направления расходования средств, кроме разве что указанного выше направления по социальным выплатам и оплате труда работников бюджетной сферы. Те немногочисленные целевые программы, которые действуют в Республике, традиционно финансируются не в полном объеме, что подтверждают данные  Министерства финансов. В целом государственные целевые программы финансируются на 25-30%, что свидетельствует о низкой ориентированности государства на реализацию целевых программ. Несомненно, что в условиях дефицита бюджета все ресурсы были направлены на исполнение социально защищенных статей бюджета, но решение только текущих задач в ущерб перспективным проектам и программам развития отдаляет будущее экономическое процветание.

К вопросу об обеспечении эффективности использования государственных средств, следует признать, что бюджетный процесс ПМР не ориентирован на результативность деятельности, а основан на принципе сметного финансирования государственных органов. Разумной представляется точка зрения о том, что конечной целью деятельности государственных органов должно являться предоставление услуги, а не простое соблюдение сметы.

Немаловажным моментом, определяющим эффективность использования государственных средств, следует назвать соотношение количества людей, занятых в государственном секторе, к  общему числу занятых в экономике региона. 

Так, согласно статистическим данным, в 2006 году в государственном секторе экономики Приднестровской Молдавской Республики было занято 74,6 тысяч человек или 46,3% от общей численности занятых в экономике.

Для сравнения, такое соотношение занятых в экономике людей было характерно для Российской Федерации времен 1994-95* годов (*Обзор экономики России. Основные тенденции развития. 1997 г. I: Пер. с англ. — М., 1997.). По состоянию на 2006 год в государственном секторе экономики России занято всего 32,8% от общей численности занятых в экономике. Необходимо отметить, что в России традиционно большое число людей трудится в государственном секторе (научно-технический и оборонный комплекс, силовые структуры и т.д.), поэтому  сравнение с Россией не дает полного представления о структуре занятости в экономиках других стран. Величина государственного сектора в развитых странах, определяемая по доле занятости в нем от общего количества рабочей силы по состоянию на  конец 90-х годов составляла: в Швеции - 31%, во Франции - 25%, в Великобритании - 14%, в США - 13% и в Японии - лишь 6%. Данные по странам СНГ несколько разнятся. Но в своем большинстве численность занятых в государственном секторе составляет 25-30% от общего числа занятых в экономике. На этом общем фоне выделяется Республика Беларусь, где по состоянию на 2006 год в госсекторе трудится 51,2%. В Республике Молдова на государство трудится 27% от общего числа занятых (2006 г.).

Вопрос о качестве оказываемых государством услуг разрешить труднее – четкие критерии оценки качества услуг в нашей республике отсутствуют. Вместе с тем, необходимо отметить, что субъективные оценки деятельности государственных органов со стороны населения имеют больше негативный окрас. Так, российское правительство, утверждая в 2005 году Концепцию административной реформы, отмечало, что более 71% россиян отрицательно оценивают работу госслужащих по оказанию государственных услуг. При этом более 76% респондентов сталкивались с коррупцией в госаппарате. Информация об аналогичных статистических исследованиях, проведенных в ПМР, отсутствует, но сомнительно, что ситуация у нас обстоит лучше. 

Таким образом, очевидно, что численность людей, занятых в приднестровском госсекторе, весьма значительна - в процентном отношении к общему числу занятых в экономике превышает сопоставимый предел других стран мира.

Может ли государство объективно повысить качество оказываемых услуг при сохранении такого большего числа занятых в госсекторе? Или необходимо решительно скорректировать роль, которую играет в обществе государство, соотнеся взятые республикой на себя обязательства и функции с реальными возможностями?

Необходимо принятие концептуального решения по существу указанных вопросов. Если приводить численность населения, занятого в госсекторе, до уровня сопоставимого с  уровнем окружающих нас стран, а это в среднем 30% от общего числа занятых, то, отталкиваясь от статистических данных за 2006 год, необходимо будет высвободить, перевести в негосударственный сектор свыше 20 тысяч человек.

С одной стороны, экономика Приднестровской Молдавской Республики объективно не способна содержать такое число лиц, работающих в государственном секторе, с другой стороны – механическое сокращение числа бюджетников, в контексте сложившейся катастрофической ситуации в области трудовых ресурсов, вероятнее всего приведет к увеличению численности лиц, работающих в неформальном секторе экономики, увеличению реального числа  безработных, а также более активному оттоку населения за пределы республики. 

Это обстоятельство, а также то допущение, что официальная статистика в области занятости населения не отражает действительного положения дел, необходимо учитывать при принятии решения о любом сокращении численности бюджетников.

Полагаем, что в Приднестровской Молдавской Республике необходимо повышать эффективность использования государственных средств за счет последовательного и системного реформирования механизма государственного управления в целом.

Несмотря на то, что в силу социально-экономического положения и еще ряда причин в республике ограничена свобода маневра реформ, представляется вполне реальной перспектива эффективного реформирования.  Различая по глубине и степени применения основные и передовые реформы, отметим, что  на первом этапе в республике необходимо провести «основные» реформы, которые бы обеспечили и повысили дисциплину в системе государственного управления, повысили профессионализм и мотивацию госслужащих – главного двигателя реформ (в т.ч. за счет повышения уровня денежного содержания).

Важную роль в реформаторском процессе должен играть «мозговой центр». Таким центром реформ на настоящий момент является Верховный Совет ПМР, возможности которого, к сожалению, не безграничны, связаны конституционным принципом разделения властей.  Законодательная ветвь власти не может заменить исполнительные органы власти и наоборот. Проведение реформ (эффективное воплощение их в жизнь) напрямую зависит от общего понимания целей реформирования, от высокого уровня взаимодействия всех ветвей власти. Должный уровень взаимодействия, необходимый инструмент реформ может быть создан в нашей республике. Стратегия по расширению реформаторского процесса посредством создания Службы старших служащих не является новой идеей.  Многие страны (в т.ч. развитых) в свое время столкнулись с проблемами эффективности государственного управления и перманентного дефицита бюджета. Они решали их посредством создания платформы для обобщения служащими своего практического опыта, обсуждения идей и поиска компромисса.

II. «Служба старших служащих»

(инструмент реформ)

В целом ряде стран на начальном этапе реформ приоритетной задачей считалось создание небольшой государственной гражданской службы высшего уровня вроде службы старших государственных служащих Австралии, Венгрии, Новой Зеландии, США и др.. Цель создания такой службы заключалась в том, чтобы уменьшить фрагментарность, укрепить управленческий потенциал государственной гражданской службы и обеспечить лучшую основу в деле подготовки управленческих кадров для государственной гражданской службы. Указанная служба может играть ведущую роль в дальнейшей разработке и проведении реформ. Возможно создание аналогичной «службы» (не обязательно со статусом государственного органа) и в Приднестровской Молдавской Республике.

Цель создания данной «службы» в ПМР. Не позволить руководителям отдельных министерств и ведомств «обрасти корнями», улучшить межведомственную координацию между органами и ведомствами. Перед «службой» ставятся задачи глубоко проанализировать текущую ситуацию и подготовить предложения  к реформированию системы государственного управления.

Статус службы. Статус – специальный. По сути «служба» не является государственным органом, но и сравнивать её с характерными для ПМР межведомственными рабочими группами и комиссиями нельзя. «Служба» автономна от политического и административного влияния, не подчиняется руководителям министерств и ведомств. Финансирование «службы» ведется со специального счета.

Состав службы. Это мобильная группа действующих государственных служащих (экспертов и аналитиков), обладающих большим опытом управления и общим представлением о ценностях и обязанностях государственного сектора. Численность группы – от 30 до 50 человек. Группа формируется не только по принципу старшинства, но и по профессиональным способностям и навыкам. Возможно привлечение к участию сторонних экспертов и ученых, но в ограниченном количестве и без права голоса.

Принцип формирования. Предполагается, что служащие, попавшие в «службу» будут обладать специальным статусом в течение некоторого времени (в других странах - 4-6 лет) и не смогут быть смещены – это своего рода статус неприкосновенности. Специальные контракты (личного найма) заключаются с государством в лице Минфина. Жалование членов этой специальной группы должно быть в 10 (более) раз больше жалования среднего государственного служащего. Жалование в некоторой степени привязано к результативности. Также создается особая система премирования. Режим работы гибкий. Участие в рабочих заседаниях обязательно. Систематическое неучастие – влечёт штраф, который удерживается из размера денежного содержания.  

Принципы функционирования «Службы»:

Принцип «мигрирующего чиновника».

Члены группы должны переводиться из одного министерства (ведомства) в другое, обучаться работе на высших руководящих должностях. Сроки и  порядок замещения должностей в других ведомствах должен быть специально определен. Создаются условия максимального благоприятствования обучению. 

Принцип «круглого стола» или «многоначалия».

Основная цель – никто не должен быть ограничен в размышлениях и суждениях. В рамках работы «службы» все ее члены равны друг перед другом. Характерные для государственной службы принципы «единоначалия» и «иерархии» не соблюдаются. Активное обсуждение должно помочь выработке эффективных стратегий. Для фиксации идей должна вестись техническая запись рабочих заседаний. Возможна публичная трансляция.

Принцип независимости от органа (ведомства), делегировавшего служащего в «службу».

Представляется, что формирование персонального состава «службы» должно будет осуществляться на конкурсной основе по результатам специального тестирования. Министерства и ведомства сформируют список претендентов, которые примут участие в отборе. Результат тестирования в совокупности с рекомендациями, а также особыми заслугами будет определять вхождение служащего в «службу». После вхождения в состав «службы» служащие приобретают независимость от делегировавших их министерств. Вопрос о сохранении трудовой связи с делегировавшим ведомством может быть обсуждён дополнительно.

Принцип финансовой обеспеченности и независимости.

Финансовая сторона вопроса имеет существенное значение. В Приднестровской Молдавской Республике сложилась практика, когда важные государственные вопросы решаются не в рамках отдельно взятого, профильного министерства или ведомства, а через межведомственное обсуждение. Комплексные проблемы, сложные задачи, которые стоят сегодня перед государственными органами, предопределяют необходимость конструктивного сотрудничества между ними. Вместе с тем, такое межведомственное сотрудничество не всегда является эффективным. Причина на наш взгляд кроется в формате работы межведомственных рабочих групп и комиссий, в недостаточной мотивации к выработке ориентированных на положительный эффект решений. «Самый мотивированный сотрудник – это тот сотрудник, который уверен, что руководство на самом деле интересуется его благополучием». Это принцип не совсем применим к государственной службе, но отдельные его элементы все же должны отражаться в системе оплаты труда бюджетников – например, в случае участия в работе межведомственных групп (комиссий). Сегодня такое участие воспринимается лишь как дополнительная нагрузка, которой следует избежать, что, несомненно, отражается на качестве совместно реализуемых проектов или подготавливаемых решений. Между тем, активное участие в решении важных государственных задач должно вознаграждаться. Это в особенности касается подготовки предложений к реформированию. Поэтому для тех служащих, которые войдут в состав «службы» необходимо создать действительно благоприятные для работы условия, в том числе финансовые. Размер денежного содержания такой категории служащих должен соответствовать тому серьезному уровню задач, которые перед ними поставлен.

Принцип свободы в получении любой информации

Сегодня становится очевидным, что тот, кто информирован, тот вооружен. Нехватка информации, ограниченный к ней доступ значительно затрудняют анализ текущей ситуации и подготовку верных прогнозов. Без целостного видения происходящих в обществе и государстве процессов, без учета множества других факторов невозможно подготовить предложения к реформированию системы государственного управления. Для того, чтобы деятельность «службы» была эффективна, необходимо замкнуть на нее информационные потоки (статистические данные, экономические и финансовые показатели, информация (справки, сводки) по профильным областям, прогнозы и др.), поручив уполномоченному в сфере информатизации органу наладить компьютерную сеть между органами государственной власти. Информационное поле Приднестровской Молдавской Республики не должно носить для государственных органов фрагментарный, разрозненный характер. Концепция «электронного правительства», широко используемая в других странах, должна быть воплощена и в нашей республике, по мере возможного.

Принцип доступа в органы государственной власти без ограничений, а также право на встречи с высшим руководством страны.

С учетом особой значимости работы по подготовке предложений к реформированию системы государственного управления, особую значимость приобретает обеспечение членам «службы» со стороны всех государственных органов высокого уровня доступа к информации и практическим моментами деятельности в подведомственных сферах, оказание необходимого уровня взаимодействия, при необходимости – оказание организационно-методической и иной помощи. Также важно обеспечить возможность консультаций и переговоров членов «службы» с высшим руководством страны.

Принцип публичности и открытости информации о деятельности.

Деятельность в «службе» должна быть максимально открыта для общественности, если только из соображений госбезопасности не принято решение не разглашать некоторые моменты (информацию). Готовятся информационные сводки о деятельности «службы». Информационный час для общественности проводится раз в две недели. Информация для министерств и ведомств и иных органов власти рассылается по мере необходимости.

Результаты деятельности «службы». Конечным продуктом деятельности службы будет разработанная Концепция и план реформирования государственного управления в Приднестровской Молдавской Республике. Формируются на краткосрочную (промежуточный), среднесрочную и долгосрочную перспективу. Готовятся аналитические сборники, сводки и записки. Ведется прогнозирование развития событий.  

III. Активизация аналитической работы

Созданию «Службы старших служащих» может предшествовать усиление аналитической работы в министерствах, ведомствах и других государственных органах. Не следует исключать возможность создания аналитических подразделений, которые были бы объединены в межведомственную информационную сеть (сеть сотрудничества). Необходимо наладить обмен информацией между министерствами и ведомствами.

Активизация аналитической работы необходима для сбора информации о действительном, а не желаемом положении дел в обществе и государстве. Представляется, что на настоящий момент одним из направлений аналитической деятельности может стать работа по определению места и роли (концепция участия) государства в обществе. В условиях ограниченных ресурсов необходимо сосредоточить усилия государства на наиболее приоритетных направлениях. Такие направления еще только необходимо обозначить, для чего нужно определить, какие функции и обязанности возложены на государство (республиканские и местные власти),  и как происходит распределение ресурсов.  Эффективна ли такая политика, и если нет, то по каким причинам? 

Таким образом, сегодня важно четко определить, что и как происходит в государственном управлении.  Перед министерствами и ведомствами, иными органами власти можно поставить задачу проанализировать подведомственную сферу через призму следующих вопросов:

1. затрагивает ли эта деятельность государственные интересы?

2. должны ли республиканские власти заниматься ею?

3. можно ли передать ее местным органам власти (местному самоуправлению)?

4. может ли она осуществляться частным сектором?

5. может ли она вестись более эффективно?

6. насколько она экономична?

Аналитические мероприятия в подведомственных сферах разумно проводить с позиции возможной либерализация государственных услуг и функций, что будет являться одной из целей реформирования. По результатам анализа определить, какие функции являются первоочередными (основными) для выполнения государством, а какие вторичны, производны и т.д., от каких функций нужно и можно отказаться. Какие функции на настоящий момент времени являются приоритетными с тем, чтобы перераспределить государственные ресурсы для обеспечения высокой эффективности и экономичности государственного управления. На начальном этапе можно отказаться от незначительного ряда услуг (функций), а впоследствии, наращивая реформаторский процесс, произвести более широкую либерализацию деятельности государства. Для справки, в большинстве стран реформам предшествовал комплексный анализ деятельности органов государственной власти (Канада, Польша, Венгрия, США, Австралия, Новая Зеландия).

Существуют и иные «основные» реформы, суть которых сводиться к одному – созданию необходимых предпосылок (формированию платформы) для внедрения новых эффективных элементов механизма государственного управления, которые в свою очередь должны стимулировать социально-экономическое развитие в регионе.

Сокращение числа работников бюджетной сферы за счет либерализации государственных услуг и внедрение современных технологий, перераспределение государственных служащих за счет пересмотра приоритетности выполняемых государством функций и инициирования программы «Электронное правительство» должно облегчить нагрузку на экономику и придать сильный импульс к развитию.  Реализации указанных мероприятий в государстве должен предшествовать (или проходить параллельно) процесс по существенному (поэтапному) повышению размеров должностных окладов для работников бюджетной сферы и в особенности – для госслужащих. Одновременно с повышением уровня денежного содержания необходимо акцентировать внимание на укреплении принципа профессиональных качеств в кадровой политике государственного сектора и на изменении стимулов для каждого государственного служащего, согласовании их с общими целями государственной политики. Повышение мотивации служащих к труду должно позволить улучшить качество предоставляемых государством услуг, что, в свою очередь, позитивно скажется на экономическом развитии государства.
Создание одной только «Службы старших служащих» не позволит решить многие проблемы государства, особо обострившиеся в 2007-08 годах, но позволит усилить наш потенциал к реформированию. Для того чтобы избежать практики принятия государственными органами не просчитанных решений в нашем государстве крайне необходимо усиление аналитической работы.