В настоящий момент в области правового регулирования земельных отношений наметились некоторые тенденции, которые можно охарактеризовать как усугубление кризиса неразрешенных внутренних противоречий (проблем) земельного законодательства в контексте усиливающегося политического противостояния. Указанный негативный процесс происходит в условиях стремительно возросшего внимания властей к вопросам, связанным с землей и, соответственно, существующим проблемам. Актуализация проблем в области земельных отношений (далее – земельных проблем) стала более очевидной с момента инициирования Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики процесса по перераспределению полномочий в сфере управления земельным фондом Республики среди органов государственной и местной власти, а также органов местного самоуправления. Суть таких инициатив заключается в усилении влияния на местах Советов народных депутатов, в том числе за счет предоставления им широких возможностей по распределению земельных участков.
Параллельно с этими процессам в Республике происходит некоторая централизация полномочий в области земельных отношений, выражением чего можно назвать принятие летом 2007 года двух известных Указов Президента Приднестровской Молдавской Республики №416 и №417.
До 23 июля 2007 года в правовой системе Приднестровской Молдавской Республики существовал правовой пробел в разграничении полномочий в области регулирования земельных отношений между республиканскими органами государственной власти и местными органами власти. Со вступлением в силу Указа Президента от 14 июня 2007 года №416 «Об утверждении перечня земель Приднестровской Молдавской Республики, отнесенных к ведению Республиканских органов государственной власти и ведению местных органов власти, местного самоуправления» и Указа Президента от 14 июня 2007 года №417 «О разграничении полномочий между Республиканскими органами государственной власти и местными органами власти, местного самоуправления в области регулирования земельных отношений в части отвода, изъятия земельных участков, отнесения земель или земельных участков к категориям и переводе их из одной категории в другую» вышеуказанный пробел был устранен.
В соответствии с подпунктом «а» пункта 1 Указа № 416, все земли сельскохозяйственного назначения отнесены к ведению Республиканских органов власти, а изъятие и отвод таких земель может быть осуществлен на основании правовых актов Президента Приднестровской Молдавской Республики.
Таким образом, в Министерстве природных ресурсов и экологического контроля были сосредоточены многие рычаги по управлению в области земельных отношений. С таким развитием событий не согласны представители государственных администраций, которые не спешат выполнять новый порядок распределения земельного фонда, и активно критикуют усиление республиканских властей. Для примера, по сведениям из прокуратуры ПМР только с 23 июля 2007 года по 01 января 2008 года Глава государственной администрации Слободзейского района подписал с превышением полномочий 48 решений об изъятии и передаче земель из состава земель сельскохозяйственного назначения. Такие же нарушения были допущены в этот же период при распределении земельного фонда Дубоссарского и Рыбницкого районов.
Очевидно, что усиливающееся противостояние может привести к тому, что земельное законодательство, превратившись в площадку для политического торга, может лишиться того состояния некоторой стабильности, которое было установлено с момента принятия Земельного кодекса в 2002 году. При анализе земельного законодательства и тенденции по его реформированию необходимо учитывать вышеуказанные моменты, чтобы выделить проблемы, имеющие политический подтекст, и проблемы действительного правового регулирования.
Основные проблемы:
1. Проблема реализации права на «земельный пай»
В настоящее время земли сельскохозяйственного назначения условно можно разделить на следующие категории:
- земли сельскохозяйственного назначения находящиеся у ПСК (КСП, СПК);
- земли сельскохозяйственного назначения находящиеся в долгосрочном пользовании у коммерческих организаций, переданные из состава земель государственного резервного фонда;
- земли сельскохозяйственного назначения, находящиеся в долгосрочном пользовании у коммерческих организаций, из состава земель, ранее распределенных на паи.
Порядок реализации прав на землю закреплен в Земельном кодексе и Гражданском кодексе Приднестровской Молдавской Республики.
Так, действующим законодательством довольно четко определен круг прав и обязанностей обладателей краткосрочного и долгосрочного права на землю. Вместе с тем, до настоящего времени между органами исполнительной власти не выработано единой позиции по вопросу реализации права на условный земельный пай. Не существует механизма передачи в порядке наследования права на земельную долю. Проводимая работа по выделу земельных паев в натуре производится без учета требований норм об инвентаризации земель. Отсутствие должного внимания к значимости работ по составлению и ведению государственного кадастра делает невозможным учет имеющихся в распоряжении земельных ресурсов.
В соответствии с пунктом 12 статьи 3 Земельного кодекса Приднестровской Молдавской Республики земельный пай - это стоимостное выражение земельной доли, внесенной в уставный (складочный) капитал сельскохозяйственной организации.
Положение «О порядке определения и закрепления земельного пая за работниками сельскохозяйственных предприятий Приднестровской Молдавской Республики», утвержденное Постановлением Правительства Приднестровской Молдавской Республики от 27 марта 1998 г. №69, регламентирует определение размеров условного земельного пая каждого работника сельскохозяйственного предприятия без выделения участка в натуре (на местности) с выдачей удостоверения (сертификата установленной формы) на земельный пай. В соответствии с данным Положением владелец сертификата на земельный пай имеет право на начисление и получение дивидендов в соответствии с внутрихозяйственным положением, вправе передавать право на пользование земельным паем по наследству, требовать выделения пая в натуре и обладает другими полномочиями, предоставленными ему законодательством.
Иных нормативных актов, регламентирующих выплаты на земельный пай и предоставление гарантий пайщикам, на данный момент не существует. Следовательно, вопрос о том, какие гарантии предоставлены пайщику, а также кто и в каком порядке должен выплачивать дивиденды на пай, в случае, если земля сельскохозяйственной организации пайщиков была у нее изъята и передана иной сельскохозяйственной организации или другому пользователю, остается неопределенным.
Как показали результаты проверки, проведенной Прокуратурой Приднестровской Молдавской Республики в марте – апреле 2008 года, практика реализация прав на земельные доли (паи) существенно отличается.
В Слободзейском районе, с целью обеспечения прав граждан на причитающиеся им земельный пай, помимо выдаваемого сертификата, Государственная администрация предоставляла земельные участки хозяйствующим субъектам из состава производственных кооперативов при условии заключения с пайщиком договора (природа договора в данном случае непонятна, по своим условиям имеет схожесть с договором субаренды и договором ренты). В остальных районах Республики чаще всего земли изымались у сельскохозяйственных кооперативов в связи с нерациональным использованием земельного участка или добровольным отказом землепользователя от своих прав на землю. В таких случаях, государственные администрации районов в проекте Распоряжения Президента Приднестровской Молдавской Республики об изъятии и передаче земель включали условие, согласно которого «за пайщиками сохраняются права на пай в порядке и на условиях, предусмотренных действующим законодательством», заведомо зная о том, что законодательно «порядок и условия» не определены.
Сегодня по вопросу реализации прав на земельный пай есть свидетельства растущего возмущения пайщиков (случай в ПСК «Парканский» и др.). Такую реакцию следует ожидать и в дальнейшем от коллективов других хозяйств. Этому способствует тот факт, что до настоящего времени посредством различных методов «просвещения» население Республики пребывает в заблуждение относительно реального объема прав, предоставленного обладателю сертификата на земельный пай. Укоренившееся идея о том, что обладатель сертификата на условный пай имеет право на получение дивидендов от использования земельного участка, будет и в дальнейшем вызывать недовольство в обществе.
Юридическая природа сертификата на право на условный земельный пай, изначально была искажена:
Суть его заключалась в том, что он подтверждает участие гражданина в сельскохозяйственном кооперативе, удостоверяя «объем» такого участия, а для упрощения распределения уставного капитала пай условно измерялся в площади земельного участка. Никакой привязки к конкретному земельному участку не предусматривалось. Данный сертификат давал право на участие в управление кооперативом и распределении его прибыли. С юридической точки зрения требования об уплате дивидендов к коммерческой организации, владеющей земельным участком, ранее принадлежавшим кооперативу, абсолютно необоснованны.
Сложившаяся ситуация разделила общество на две противоборствующие группы:
первая - пайщики, у которых на руках имеется сертификат на земельный пай, фактически не обеспеченный земельным участком, и тем самым лишённых права пользоваться землей;
вторая - сельскохозяйственные организации, получившие землю в пользование (преимущественно в долгосрочное) и владеющие ею на основании договора аренды или свидетельства о регистрации права. Вполне логично, что такая коммерческая организация не будет признавать требования пайщиков по уплате им «дивидендов».
Сегодня разумнее всего признать двусмысленность положения дел с земельными паями, согласится с глубиной и актуальностью проблемы, связанной с реализацией прав на такие паи. Необходимо отметить, что рост социальной напряженности по вопросу реализации прав на земельный пай вполне объясним. Обобщая, подчеркнем, что к факторам, усугубляющим ситуацию с земельными паями, относится:
- отсутствие механизма выдела условного земельного пая в натуре;
- отсутствие логического и (или) правового объяснения вышеуказанным действиям органов государственной власти, осуществляющим перераспределение земельного фонда;
- популистский характер материальных норм права, закрепляющих права граждан на земельный пай, и отсутствие процессуальных норм – устанавливающих механизм реализация такого права.
2. Проблема разграничения компетенции в области земельных отношений
В области правового регулирования земельных отношений действует целый ряд нормативных правовых актов, во главе которых, несомненно, стоит Земельный кодекс Приднестровской Молдавской Республики. Указанный кодифицированный акт достаточно полно регулирует сферу земельных отношений, а также регулирует компетенцию органов власти по управлению этим блоком отношений.
В обобщенном виде под управлением понимается любое целенаправленное организующее воздействие на какие-либо процессы для приведения их в соответствие с определенными закономерностями. В области землепользования управление - распределительная деятельность государственных органов и органов внутрихозяйственного управления по организации рационального использования и охраны земель. Государственное управление - ведущая форма организующего воздействия на общественную жизнь в ее различных проявлениях.
Осуществляя функции государственного управления в области рационального использования и охраны земель, государство в лице своих компетентных органов устанавливает определенные правила и нормы, касающиеся организации использования, как всех земельных ресурсов страны, так и отдельных его частей (категорий земель, видов землепользования, различных землепользователей, арендаторов). Ввиду особой значимости земли, как природного ресурса, для нашей республики важным представляется механизм управления землей. Анализ показывает, что управление землей в той или иной степени осуществляет в нашей республике достаточно большое число органов (Верховный Совет; Президент; республиканский орган государственного управления, в ведении которого находятся вопросы регулирования земельных отношений; местные Советы народных депутатов, государственные администрации). Компетенция указанных органов определена Земельным кодексом, что должно вносить некую ясность в вопросы разграничения компетенции в области управления землей. Но, как показывает практика, такая ясность отсутствует. Из последних примеров можно привести принятие Указов Президента Приднестровской Молдавской Республики от 14 июля 2007 года №416 "Об утверждении перечня земель Приднестровской Молдавской Республики, отнесенных к ведению республиканских органов государственной власти и ведению местных органов власти, местного самоуправления" и от 14 июля 2007 года №417 "О разграничении полномочий между республиканскими органами государственной власти и местными органами власти, местного самоуправления в области регулирования земельных отношений, в части отвода, изъятия земельных участков, отнесения земель или земельных участков к категориям и переводе их из одной категории в другую" с изменениями и дополнениями, внесенными Указом Президента Приднестровской Молдавской Республики от 12 мая 2008 года №278.
Правовой анализ данных Указов показал, что в ряде моментов они носят противоречивый характер, в связи с чем на практике возникли трудности в их применении.
Согласно статье 17 Земельного кодекса Приднестровской Молдавской Республики к компетенции сельского (поселкового) Совета народных депутатов в области регулирования земельных отношений относятся полномочия принимать решения о предоставлении земельных участков в порядке и в случаях, установленных Земельным кодексом. Однако, какого–либо порядка либо отдельных случаев распоряжения земельными участками исключительно сельским Советом народных депутатов, Земельным кодексом ПМР не предусматривается. То есть, законодательно не закреплено какие категории земель относятся к ведению сельских (поселковых) Советов. Вместе с тем, на основании статьи 20 Земельного кодекса ПМР в ведении органов местной власти, местного самоуправления находятся земельные участки, необходимые для решения вопросов местного значения. Порядок же отнесения земель в ведение местных органов (органов местной власти и местного самоуправления), республиканских органов власти, согласно нормам пункта 2 статьи 20 и пункту «а» статьи 11, устанавливается актами Президента Приднестровской Молдавской Республики.
На основании подпункта «а» статьи 10 Земельного кодекса ПМР, а также руководствуясь Постановлением Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики от 18 сентября 2007 года №06-П/07, в компетенцию Верховного Совета ПМР отнесено законодательное разграничение предметов ведения и компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления. Компетенция республиканских органов, органов местной власти и местного самоуправления в сфере земельных правоотношений уже установлена нормами Земельного кодекса. Однако предмет ведения каждого из этих органов до настоящего времени не определен.
К примеру, несмотря на то, что статья 17 Земельного кодекса Приднестровской Молдавской Республики закрепляет компетенцию сельского (поселкового) Совета народных депутатов в области распоряжения земельными участками, законодательно не определено, какие именно земли относятся к ведению местного самоуправления.
Кроме того, в настоящий момент законодательством Приднестровской Молдавской Республики четко не разграничена компетенция органов местной власти и местного самоуправления в области использования земельных, лесных, водных ресурсов. Так, согласно Закону Приднестровской Молдавской Республики от 5 ноября 1994 года «Об органах местной власти, местного самоуправления и государственной администрации в Приднестровской Молдавской Республике» полномочия сельских (поселковых) Советов народных депутатов, как и в принципе органов местного самоуправления, являются по существу контрольными (статья 12 Закона). То есть, данным законом не предусмотрены функции по распоряжению органов местного самоуправления земельными ресурсами. Этими функциями, согласно названному Закону, наделены лишь государственные администрации (статья 38 Закона).
Указы Президента Приднестровской Молдавской Республики от 14 июля 2007 года №416 "Об утверждении перечня земель Приднестровской Молдавской Республики, отнесенных к ведению республиканских органов государственной власти и ведению местных органов власти, местного самоуправления" и от 14 июля 2007 года №417 "О разграничении полномочий между республиканскими органами государственной власти и местными органами власти, местного самоуправления в области регулирования земельных отношений, в части отвода, изъятия земельных участков, отнесения земель или земельных участков к категориям и переводе их из одной категории в другую» противоречат нормам Лесного и Водного кодексов Приднестровской Молдавской Республики. Так, данными актами Президента земли лесного и водного фонда отнесены к ведению республиканских органов государственной власти.
Вместе с тем:
а) Согласно статье 5 Лесного кодекса ПМР органом государственной власти осуществляется комплексное управление Государственным лесным фондом, а также подготовка предложений о передаче участков Государственного лесного фонда.
В свою очередь, подпункт «д» статьи 7, а также пункт 2 статьи 11 Лесного кодекса Приднестровской Молдавской Республики наделяет органы местной власти, местного самоуправления полномочиями принимать решения о предоставлении участков лесного фонда в краткосрочное пользование.
Соответственно, в Указе Президента Приднестровской Молдавской Республики и от 14 июля 2007 года №417 "О разграничении полномочий между республиканскими органами государственной власти и местными органами власти, местного самоуправления в области регулирования земельных отношений, в части отвода, изъятия земельных участков, отнесения земель или земельных участков к категориям и переводе их из одной категории в другую» следует уточнить полномочия органов местной власти и местного самоуправления по распоряжению участками лесного фонда, особо отметив, что их компетенция распространятся на эти земли только в случае принятия решения о предоставлении их в краткосрочное пользование.
б) Статья 13 Водного кодекса ПМР также регулирует правоотношения по управлению объектами водного фонда и устанавливает пределы полномочий органов местной власти, местного самоуправления в области водных отношений. В соответствии со статьей 37 Водного кодекса ПМР водные объекты разграничиваются на объекты регионального (местного) значения и объекты, имеющие государственное значение либо представляющие научную и культурную ценность. На этом основании устанавливаются пределы ведения органов местной власти, местного самоуправления и республиканского органа государственной власти. Так, органы местной власти и местного самоуправления вправе принимать решение о предоставлении в пользование водных объектов местного значения. А в отношении объектов государственного значения, а также объектов, представляющих научную и культурную ценность, правом распоряжения обладает республиканский орган государственной власти посредством разработки акта Президента ПМР.
Соответственно, в Указе Президента Приднестровской Молдавской Республики от 14 июля 2007 года №416 "Об утверждении перечня земель Приднестровской Молдавской Республики, отнесенных к ведению республиканских органов государственной власти и ведению местных органов власти, местного самоуправления" необходимо предусмотреть данное разграничение участков водного фонда в зависимости от их значения (местное или государственное и представляющие научную и культурную ценность), и определить компетенцию каждого из органов в отношении каждого из этих объектов.
На основании проведенного анализа можно констатировать, что проблема разграничения полномочий между различными органами государственной власти и органами местного самоуправления носит крайне острый, серьезный и глубокий характер. Учитывая неоднородность регулирования земельных отношений на законодательном уровне, не представляется возможным четко и в рамках закона разграничить права и обязанности различных органов на подзаконном уровне. Решать вопрос о компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления в земельных отношениях необходимо на законодательном уровне путем совершенствования, в первую очередь, Земельного кодекса Приднестровской Молдавской Республики, а также Водного и Лесного кодексов Приднестровской Молдавской Республики.
3. Проблема следования земельного участка за зданием
В законодательстве Приднестровской Молдавской Республики разделены права на земельный участок и здание (сооружение), при этом базисом признается строение (право на него), а не на землю, что создает некоторые сложности на практике.
Нормы гражданского и земельного права Приднестровской Молдавской Республики (статьи 285, 289, 291, 568 Гражданского кодекса ПМР и 23, 40, 53, 86 Земельного кодекса ПМР) устанавливают, что при переходе права собственности на здание, сооружение вместе с этими объектами переходит и право пользования земельным участком. В соответствии с пунктом 1 статьи 568 Гражданского кодекса Приднестровской Молдавской Республики по договору продажи здания, сооружения или другой недвижимости покупателю одновременно с передачей права собственности на такую недвижимость передаются соответствующие права на ту часть земельного участка, которая занята этой недвижимостью и необходима для ее использования. Эта норма дублируется в пункте 1 статьи 53 Земельного кодекса Приднестровской Молдавской Республики. Указанная норма на практике создает возможность, когда недвижимость (здания, строения) переходят к новому собственнику, а передача прав на земельный участок, ею занятый, не происходит. Ввиду недостаточного правового урегулирования, органы местной власти (в т.ч. государственные администрации) затягивают процедуру предоставления земельного участка, ссылаясь на различные причины. Представляется необходимым совершенствовать процедуру следования прав на земельный участок за правом на строение.
4. Проблема достаточности нормативной правовой базы и иные проблемы
Проблема отсутствия земельного кадастра и закона «О государственном земельном кадастре». Ведение земельного кадастра представляет собой важную функцию органов государственной власти по управлению земельным фондом Республики, и обусловлено необходимостью учета всех земельных ресурсов государства. В республике работы по формирования полного кадастра земель в понимании Земельного кодекса не ведутся.
Проблема отсутствия Закона «О сельскохозяйственной кооперации». Одним из возможных факторов, способствовавших наступлению кризиса в сельском хозяйстве, является отсутствие закона, который определил бы правовые и экономические основы создания и деятельности сельскохозяйственных кооперативов и их союзов, составляющих систему сельскохозяйственной кооперации. Такой Закон гарантировал бы гражданам (физическим лицам) и юридическим лицам права на создание и государственную поддержку сельскохозяйственных кооперативов, регламентировал бы отношения, связанные с созданием и деятельностью сельскохозяйственных кооперативов и их союзов (ассоциаций), определил бы порядок оборота земельного пая и.т.д.
Проблема отсутствия закона «О землеустройстве», который был бы направлен на установление правовых основ проведения землеустройства, обеспечение рационального использования земель и их охраны, создание благоприятной окружающей среды и улучшения ландшафтов.
Кроме того, для создания целостной, органически действующей нормативной системы в области земельных отношений, представляется необходимым разработать следующие проекты законов: «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»; «О мелиорации земель»; «О развитии сельского хозяйства»; «О личном подсобном хозяйстве»; «О геодезии и картографии» и др.
Существуют и иные проблемы в сфере регулирования земельных отношений, но отраженные в рамках настоящего документа проблемы на настоящий момент являются наиболее актуальными, а их решение позволило бы устранить значительную часть внутренних противоречий земельного законодательства.
Аналитический центр
НП "ВИТА НОВА"
|
