На дворе октябрь месяц - пора, когда листва плотным и разноцветным ковром устилается на землю, солнце начинает светить все слабее и слабее, а люди, предчувствуя скорое похолодание, наслаждаются спокойными и еще теплыми вечерами. Кажется, это умиротворение, что повисло в воздухе, окутало всех и вся: и зверей и людей, не взирая на статус и достаток последних.
Потому «горячая» пора, наступившая после летних каникул в законодательном органе Приднестровья, активизация детальности всех без исключения государственных органов так не гармонируют с расслабленным сегодня состоянием природы. Теперь у нас рассматривают закон о бюджете, налоговые законы, целый ряд законов экономического блока. В общем, Верховный Совет рассматривает все те вопросы и моменты, которые определят экономическую состоятельность нашего государства в следующем году.
Перед государством стоит непростая задача. Сегодня актуализировались многие проблемы, в особенности экономического и социального характера. Основной финансовый план государства на 2009 год принимается в условиях разгулявшейся инфляции (в этом году она составит 30-35%, что в три раза больше прогнозного), большого прогнозируемого дефицита бюджета (свыше 100 миллионов долларов), отсутствия четкого плана развития хозяйственного комплекса Приднестровья.
Государством предпринимаются попытки сохранить финансовую стабильность в регионе, закрыть дыры финансирования по социально защищенным статьям бюджета, установить продовольственную безопасность. В рамках программы оптимизации расходов руководство страны инициирует процедуру сокращения численности бюджетных организаций, в том числе органов государственной власти и управления, на 5%. Лихорадочно изыскиваются источники наполнения доходной части бюджета. Большая приватизация, а точнее поступавшие от нее деньги, закончилась. В 2009 году от приватизации ожидается поступление всего 7 миллионов рублей. Налоговые поступления хоть и увеличились, но незначительно. Совершенно не в том размере, как того ожидалось в период реализации государством политики: «сегодня государственные предприятия в частные руки, а завтра - более эффективное управление и увеличение поступлений налогов». Иностранные инвестиции почти не поступают в республику. Основным источником инвестиционных вложений в 2007 году оставались собственные средства хозяйствующих субъектов ПМР, доля которых составила 94,5% от общей суммы инвестиции в организации в 883,1 миллионов рублей. Бюджет республики трещит по швам, едва справляясь с выполнением государством своих социальных функций. Нынешнее состояние больше смахивает на «затягивание поясов потуже», но никак на поступательное и стабильное экономическое и общественное развитие. Много проблем стоит перед государством, но тем интереснее будет их разрешить. Анализ ситуации показывает, что негативные тенденции в экономике можно преодолеть, а государственное управление усовершенствовать.
Не вдаваясь в рассуждения о путях перспективного и необходимого развития, остановимся на формулировании некоторых тезисов: Экономика Приднестровья непредсказуема и неизвестна. На поверхности, под взглядом официального наблюдения, находится некоторая часть экономики. Размер неофициальной (серой) экономики может достигать 40-50% к уровню официальной экономики. Государственный механизм в настоящий момент неэффективен. Низкие заработные платы у бюджетников и госслужащих существенно снизили их мотивацию к эффективному труду – инфляционные процессы 2007-08 съели весь доход. Механизмы управления не являются гибкими и адоптивными. Современные технологии медленно проникают в госсектор. Объективно государство сегодня не может установить официальное наблюдение над всей экономикой. Серая экономика воспитывает у хозяйствующих субъектов правовой нигилизм и понижает налоговую дисциплину. В отсутствие государственного контроля у предпринимателей формируется ощущение вседозволенности. В настоящий момент легкие деньги и большая прибыль - основное стремление. Как результат, отсутствует стабильность в экономическом развитии. Редки инвестиции в среднесрочную и долгосрочную перспективу.
Ситуацию можно решительно и кардинально изменить к лучшему. Активную роль должно сыграть эффективное и рассудительное государство. Требуется последовательное реформирование подходов к государственному управлению. Первоочередным является вопрос об эффективности системы финансирования органов государственной власти. Сложившаяся к настоящему моменту система финансирования органов государственной власти Приднестровской Молдавской Республики с трудом обеспечивает текущее выполнение возложенных на такие органы задач, не говоря о том, что такая система не позволяет инициировать развитие (реформирование) сферы государственного управления. Очевидно, что в условиях постоянного дефицита бюджета государство уделяет больше внимания оптимизации (сокращению) расходов и увеличению налоговых поступлений в бюджет. Вместе с тем, необходимо отметить, что чрезмерная экономия на системе государственного управления, в конечном счете, может привести к еще большей нестабильности, и как следствие - к затяжному экономическому кризису, негативно отразится на общественном развитии. По наблюдениям органы государственной власти и управления, за некоторым исключением, испытывают в Приднестровье постоянную нехватку финансирования, что не позволяет повысить качество предоставляемых услуг. Отсутствие «свободных» финансовых средств и гибкости в управлении, характерное для системы сметного финансирования, не позволяет руководству ведомств запускать проекты-развития и «пилотные» проекты, оперативно фокусировать внимание на проблемных направлениях своей деятельности и корректировать курс работы в целом. Представляется, что в условиях перманентного дефицита бюджета существующая система финансирования не обеспечивает эффективного использования государственных средств, консервирует существующие проблемы. Возникает вопрос о возможности реализации в регионе альтернативных методов финансирования органов государственной власти. Так, например, существуют программно-целевое финансирование; бюджетирование, ориентированное на результат; револьверное финансирование (метод переходящих расходов).
1. В настоящий момент финансирование государственных органов осуществляется в рамках утвержденных на каждый финансовый год лимитов (прогнозируемые расходы формируется на основе представленных смет). Основное преимущество традиционного подхода к финансированию заключается в том, что он привычен и понятен всем участникам бюджетного процесса и не отторгается ими. Традиционному способу финансирования присуще следующие недостатки:
- он ориентирован на содержание сети учреждений, а не на производство собственно услуги общественного сектора, при этом средства (которых постоянно недостаточно) выделяются преимущественно на текущие нужды, а капитальные нужды остаются без адекватного финансирования.
- существующая система финансирования не опирается на многолетнее планирование.
- традиционный способ обеспечивает постоянный рост издержек на «производство правопорядка» без повышения качества услуг. При определенных условиях ликвидировать эти недостатки может программно-целевое финансирование.
2. Программно-целевое финансирование
Программно-целевое финансирование (альтернативный способ финансирования) предполагает системное выделение денежных средств в соответствии с утвержденными долгосрочными программами, направленными на решение определенных социально-экономических задач, и предусматривает создание особого организационно-процедурного механизма. Функционирование этого механизма подчинено следующим принципам:
- соблюдение единого подхода к формированию фондов финансирования программы;
- оптимальное распределение ресурсов по направлениям (подпрограммам, проектам, видам работ) и этапам осуществления мероприятий;
- возможности гибкого, с учетом хода реализации программы, перераспределения средств.
Метод программно-целевого финансирования широко используется в практике подготовки бюджетов таких стран, как США и Великобритания. Он способствует концентрации финансовых ресурсов в распоряжении руководителей программы и достижению внутренней взаимосвязанности финансовых ресурсов с целями конкретных программ.
Преимущества программно-целевого финансирования состоят в том, что:
- финансируется не сеть учреждений, а совокупность мероприятий, превращающих затраченные средства в общественно значимые результаты;
- появляется возможность многолетнего бюджетирования и, как следствие, обеспечение ресурсами не только текущих потребностей, но и капитальных затрат;
- гибкое перераспределение средств между различными элементами производства правопорядка и концентрация их на наиболее важных участках обеспечивает более эффективное расходование бюджетных ресурсов.
В сфере государственного управления Приднестровской Молдавской Республики было бы разумно инициировать многие программы. Судьба таких программ должна отличаться от той, что характерна для немногочисленных действующих на настоящий момент в ПМР целевых программ – они традиционно финансируются не в полном объеме. Так, например, за 9 месяцев 2007 года наблюдался низкий уровень финансирования государственных целевых программ:
- "Развитие ПГУ им. Т.Г. Шевченко" - 11,99% от плана;
- "Развитие образования на украинском языке в Приднестровской Молдавской Республике", "Развитие образования на молдавском языке в Приднестровской Молдавской Республике", "Учебник", "Образование и здоровье" - 0% от плана;
- "Дети-сироты" - 76,24% от плана;
- "Иммунизация населения Приднестровской Молдавской Республики" - 24,61% от плана;
- "Онкология: совершенствование онкологической помощи населению в Приднестровской Молдавской Республике" - 22,94% от плана;
- "Профилактика ВИЧ/СПИД-инфекций и БППП" - 7,46% от плана;
- "Детям - здоровые зубы" - 0,81% от плана.
В целом государственные целевые программы были профинансированы на 24,09%; что свидетельствует о низкой ориентированности государства на реализацию целевых программ.
3. Бюджетирование, ориентированное на результат
Ориентированное на результат бюджетирование во многом схоже с программно-целевым методом и, в частности, с целевыми программами, так как в его основе лежит установление количественно измеряемых целей и средств, необходимых для их достижения. Однако в отличие от целевых программ бюджетирование, ориентированное на результат, не требует создания специальных структур в виде дирекций, межведомственных комиссий или некоммерческих организаций и может применяться на уровне линейных министерств и ведомств. Бюджеты этих министерств принимают форму программ, имеющих конкретные измеримые цели и соответствующие ресурсы. Руководители программ имеют возможность гибко использовать выделенные средства сообразно целям своей программы.
Этот подход к финансированию государственных услуг начал формироваться во второй половине 1980-х годов и закрепился в практике таких государств, как Великобритания, Австралия, Новая Зеландия, США и некоторые другие.
Использование такого способа финансирования позволило ликвидировать дефицитность бюджета в целом ряде стран (Австралия, Новая Зеландия, Канада).
Очевидными преимуществами ориентированного на результат бюджетирования являются: внимание к качеству услуг, предоставляемых государством, нацеленность на эффективное расходование средств, возможность реализовывать многолетние программы в рамках линейных министерств.
4. Револьверное финансирование (метод переходящих расходов)
Револьверное финансирование предполагает закрепление за сферой государственного управления определенного бюджета, который будет передан главным распорядителям средств.
Предложенный метод предполагает следующие шаги:
- объем финансирования определенной сферы государственного управления фиксируется и утверждается Верховным Советом на среднесрочный период (например, на пять лет) по представлению главных распорядителей и автоматически возобновляется на протяжении этого периода;
- распределение средств по целевым статьям расходов передается в ведение главных распорядителей. Возможны разные принципы распределения фиксированных бюджетов. Можно остановиться на нормативном методе как наиболее привычном и понятном. Либо можно постепенно реализовывать переход к финансированию не сети, а целевых программ. При этом можно избежать недостатков нормативного метода (применение единых нормативов к разным единицам). В данном подходе главный распорядитель средств решает вопрос об увеличении штатной численности своих структурных и подведомственных подразделений не на основе нормативов, а на основе анализа сложившейся ситуации, с тем чтобы ликвидировать перекосы в обеспеченности населения своими услугами;
- для обеспечения гарантированного выделения средств в рамках фиксированных бюджетов следует предусмотреть механизм реализации права главных распорядителей на безакцептное списание со счетов Республиканского бюджета средств по этой части финансирования, в случае их неперечисления в установленные сроки;
- государственные органы берут на себя обязательства по обеспечению минимальных стандартов эффективности своей деятельности.
Контроль за соблюдением указанных обязательств производится в процессе утверждения финансирования на следующий среднесрочный период.
Как вариант можно предложить выделение на содержание определенной сферы государственного управления (конкретного госоргана) фиксированного процента совокупных доходов или непроцентных расходов республиканского бюджета. Этот процент утверждается Верховным Советом на среднесрочный период и не подлежит пересмотру до его окончания. Главные распорядители получают право самостоятельно распределять бюджетные средства между конечными получателями и целевыми статьями расходов.
Револьверное финансирование имеет следующие преимущества: экономия времени и ресурсов на бюджетном планировании, обсуждении и согласовании; «стабильность» бюджета и возможность перехода к многолетнему бюджетированию, которое должно повысить эффективность расходов государства в целом.
Представляется, что сложившимся у нас условиям в наибольшей степени будет отвечать сочетание револьверного финансирования с финансированием, ориентированным на результат. То есть, помимо фиксированной части (бюджет содержания) государственным органам будут выделяться ресурсы на программы, призванные повышать качество предоставляемых услуг (бюджет развития). Цели этих программ должны иметь качественный характер и быть количественно измеримыми, а достигнутые результаты служить основанием для продолжения или прекращения финансирования. Такое сочетание двух типов финансирования, помимо прочего, снизит риски коррупции и даст время на подготовку персонала для перехода в будущем к современным методам бюджетирования.
Аналитический центр
НП "ВИТА НОВА"
|
