Может быть это не всем известно, но в Приднестровье, непризнанной мировым сообществом как самостоятельное государство части Республики Молдова, с 1992 года можно наблюдать полномасштабный процесс государственного строительства, отметим – отдельный от такого строительства, происходившего в самой Молдавии. В Приднестровской Молдавской Республике, так официально именуется это государственное образование, создано и достаточно активно функционирует триединая система государственной власти – представительная власть во главе с однопалатным законодательным органом - Верховным Советом, исполнительная власть, во главе с Президентом, а также включающая в себя 12 министерств (совместно формируют Кабинет министров – сугубо совещательный орган) и еще целый ряд государственных служб и ведомств, а также судебная власть, которая включает в себя три ветви – суды общей юрисдикции (районные и городские суды) во главе с Верховным судом, Арбитражный и Конституционный суды.

Процесс государственного строительства, проистекающий в регионе все последние 18 лет, представляет большой интерес, поскольку по своей сути он многогранен и неповторим. Что еще любопытнее – этот процесс пульсирует. Взлет – падение, активность – пассивность, вера и разочарование, вечны антагонизмы. На тернистом пути строительства Приднестровской Молдавской Республики было совершено много достижений, но и допущенное множество ошибок. Они, эти просчеты, есть и сейчас. Много вопросов относительно эффективности деятельности государственного аппарата остались открытыми. Бесчисленное число государственных дел нужно еще совершить. Реформирование – это процесс бесконечен во времени. Сегодня мы не стремимся осуждать или карать за допущенные ошибки, мы смотрим в будущее и верим, что будет лучше. Мы прекрасно понимаем, что легче критиковать, но признать, что наши государственные деятели, несмотря на большие сложности, сотворили все, что мы имеем вокруг, это ведь так сложно. Поэтому, сегодня нет места критике, а есть рассуждения о некоторых элементах государственного строительства. Дальше речь пойдет о соотношении функций по выработке государственной политики, контролю и надзору и возможности их сосредоточения в одном государственном органе.

1. Изначально отметим, что этот вопрос в нашей Республике решается неоднозначно. Необходимо уточнить, что вопрос этот следует рассматривать с нескольких моментов:
1) с позиции установления четкого понятийного аппарата (что следует понимать под контролем, надзором и т.д.);
2) с позиции действующего законодательного регулирования,
3) ознакомления с научно-теоретическими взглядами и концепциями.
1) Понятийный аппарат заложен в Законе Приднестровской Молдавской Республики от 1 августа 2002 года №174-З-III «О порядке проведения проверок при осуществлении государственного контроля (надзора)» (САЗ 02-31) (далее – Закон о порядке проведении проверок), пункт первый статьи 2 которого:

… под государственным контролем (надзором) понимает осуществление проверки соблюдения юридическими лицами физическими лицами, в том числе индивидуальными предпринимателями, обязательных требований, установленных законами или в установленном ими порядке;
… под государственным надзором - особый вид контрольной деятельности, связанный с применением к проверяемым юридическим лицам, физическим лицам, в том числе индивидуальным предпринимателям мер административного или иных законных форм принуждения с целью пресечения противоправной или иной наносящей ущерб общественным интересам или иным лицам деятельности, устранения и возмещения ущерба от последствий выявленных фактов осуществления юридическими лицами, физическими лицами, в том числе индивидуальными предприятиями, противоправной деятельности наносящей ущерб юридическим лицам, физическим лицам, в том числе индивидуальным предпринимателям, на территории Приднестровской Молдавской Республики, или общественным интересам.

Из представленных определений, а также иных норм Закона о порядке проведения проверок, вытекает, что государственный надзор - это специфическая разновидность государственного контроля, что контроль и надзор могут быть сосредоточены в рамках одного органа.

Легального определения термина «государственная политика» в законодательстве не предусмотрено, несмотря на то, что функция по выработке государственной политики в различных областях общественно жизни возлагается на исполнительные органы власти.

Из общетеоретического смысла, а также - положения ряда нормативных правовых актов, следует, что государственная политика - выражение отношения государства к регулируемым сферам общественной жизни. Государственная политика определяет цели, направления, формы деятельности органов государственной власти Приднестровской Молдавской Республики в обществе. Другими словами – это разработка общественной стратегии и тактики.

2. Выше было упомянуто, о том, как в нашей Республике соотносится контроль с надзором. В свою очередь, законодательство не устанавливает соотношения функции по государственному контролю (надзору) с функцией по выработке государственной политики. Вопрос о соотношении этих функции зависит от общей концепции государственного управления.

Законодательство Приднестровской Молдавской Республики не предусматривает прямого запрета на совмещение в рамках одного органа рассматриваемой триады функций. Эта позиция нашла отражение в практике государственного строительства в Приднестровской Молдавской Республике – действуют государственные органы, которые как вырабатывают и реализуют государственную политику в подведомственной сфере, так и осуществляют контроль и надзор за соблюдением законодательства в таких сферах (напр. Министерство промышленности). Надзор, как правило, структурно отделен от подразделений, отвечающих за выработку государственной политики (осуществляется в рамках Службы)

Сегодня встречается звенья:

государственная политика + контроль + надзор

Необходимо отметить одну особенность – функцию по лицензированию в Республике отличают от функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию. В пункте 2 статьи 3 Закона ПМР «О порядке проведения проверок при осуществлении государственного контроля (надзора)» установлена норма о том, что государственные органы, осуществляющие надзорные функции, не вправе осуществлять функции лицензирования в поднадзорной им сфере общественных отношений и не могут быть наделены этими функциями, в том числе на временной основе, также и в силу закона.

Понимая под лицензированием - совокупность действий, связанных с выдачей, переоформлением, приостановлением и возобновлением действия и аннулированием лицензий, выдачей копий и дубликатов лицензий, ведением лицензионных дел и лицензионных реестров, контролем за соблюдением лицензиатами лицензионных условий, вынесением предписаний об устранении нарушений лицензионных условий (пп. «в» статьи 2 Закона о лицензировании), а под функцией - необходимость совершение указанных действий, можно сделать вывод о том, что в области лицензирования надзор должен быть отделен от контроля и функции по выработки политики в этой области.

3. Понятие административного надзора, его соотношение с контролем в научных кругах является предметом дискуссии. По мнению одних авторов, административный надзор является разновидностью надведомственного государственного контроля (это концепция используется в Приднестровской Молдавской Республике), другие считают, что административный надзор - это самостоятельный вид контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти. Между тем подчеркивается, что имеются все основания провести грань между контрольной и надзорной деятельностью, «развести» эти понятия, не отождествлять их, а определить особенности, назначение и место в системе способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении.

В законодательстве РФ не понятно, какая концепция утверждена, четкое разграничение между контролем и надзором не проводится. Вместе с тем, из практики РФ, а также Украины, Казахстана и других государств, контроль-надзор должны осуществляться различными структурными подразделениями и не могут быть каким-либо образом соподчинены между собой. Поэтому, при передаче министерствам функций надзора, обеспечивается их осуществление структурным подразделением, отделенным от структурного подразделения того же министерства, осуществляющего контрольные функции.

Касательно вопроса о соотношении контроля (надзора) с функцией по выработке государственной политики в соответствующих областях, в теории отмечается, что каждый из органов управления может обладать в своей сфере деятельности контрольными функциями в пределах тех полномочий, что ему предоставлены для выработки и осуществления государственной политики в подведомственной сфере. Функции же надзора (наложения административных санкций) должны быть отделены от функций выработки и реализации государственной политики в соответствующей сфере деятельности и сопряженной с ней функции контроля (то есть не могут быть закреплены за одним органом все три функции сразу).

Таким образом, можно сделать вывод о том, что из теории, в контексте существующей в ПМР реальности, оптимальными (рекомендуемыми) можно признать следующие модели совмещения функций политика-контроль-надзор (допустимо-не допустимо).


Допустимы звенья:

А. государственная политика + сопряженный госконтроль

Б. контроль + надзор (структурно разделены)


Не допустимы: