Не так давно в стенах ряда органов государственной власти Приднестровской Молдавской Республики обсуждалась концепция реформирования вещных прав на землю. Суть реформирования заключалась во внесении изменений в земельное законодательство в отношении институтов права владения, права пользования и аренды земельных участков. 

На праве владения предполагалось передавать земельные участки гражданам под индивидуальное строительство или находящимися под индивидуальными жилыми строениями  в пределах нормы бесплатно, сверх нормы платно, хозяйствующим субъектам – только платно. За обладателями права владения землей закрепляется право совершать следующие сделки с правами на землю: купля-продажа права владения, залог права владения на землю, наследование прав  владения земельным участком и земельной долей, передача прав владения земельным участком и земельной долей в качестве вклада в уставный капитал хозяйствующих обществ и товариществ, в качестве пая в кооператив,  передача права владения землей на земельный участок в аренду или субаренду, установление частных сервитутов.

При предоставлении земельного участка на праве аренды предусматривается срочное пользование земельным участком за плату на условиях договора аренды. Земельные участки на праве пользования предлагается предоставлять в пользование физическим лицам и хозяйствующим субъектам сроком до 25 лет на основании договора без права совершения сделок с правами на земельный участок.

Сторонники такой реформы полагают, что введение таких новшеств даст возможность распоряжаться земельным участком, так как предлагаемое право владения не имеет временных ограничений, что позволит сформировать рынок вещных прав.

 

Мы внимательно изучили Концепцию, а также проанализировали законодательство Приднестровской Молдавской Республики в части регулирования вопроса вещных прав на землю.  По результатам исследовательской работы мы пришли к следующим выводам:

Согласно статье 5 Конституции Приднестровской Молдавской Республики от 17 января 1996 года земля, недра, воды, леса, воздушное пространство, а также иные природные ресурсы являются объектами исключительной собственности государства. Земельные участки могут находиться в пожизненном пользовании граждан с правом наследования, при этом их предельные размеры и порядок использования определяются законом.

Пункты 9, 10, 11 статьи 3 Земельного кодекса Приднестровской Молдавской Республики от 19 июля 2002 года № 159-З-III (САЗ 02-29,2) с изменениями и дополнениями, внесенніми законами Приднестровской Молдавской Республики от 3 января 2003 года № 221-ЗИД-III (САЗ 03-1), от 27 февраля 2003 года № 248-ЗИД-Ш (САЗ 03-9), от 21 апреля 2003 года № 266-ЗИД-Ш (САЗ 03-16), от 25 мая 2004 года № 419-ЗИД-Ш (САЗ 04-22), от 27 июля 2007 года № 265-ЗИ-IV (САЗ 07-31), содержат следующие определения права владения, пользования и  распоряжения:

право владения - возможность фактического обладания земельным участком,
право пользования - использование земельного участка строго по назначению,
право распоряжения - совершение юридических актов по отношению к земельному участку.

Гражданское законодательство закрепляет право собственности на недвижимые объекты, которое включает в себя триаду правомочий владения, пользования и распоряжения. Под правомочием владения понимается основанная на законе (т.е. юридически обеспеченная) возможность иметь у себя данное имущество, содержать его в своем хозяйстве (фактически обладать им, числить на своем балансе и т.п.). Правомочие пользования представляет собой основанную на законе возможность эксплуатации, хозяйственного или иного использования имущества путем извлечения из него полезных свойств, его потребления. Оно тесно связано с правомочием владения, ибо в большинстве случаев можно пользоваться имуществом, только фактически владея им. Правомочие распоряжения означает аналогичную возможность определения юридической судьбы имущества путем изменения его принадлежности, состояния или назначения (отчуждение по договору, передача по наследству, уничтожение и т.д.). У собственника одновременно концентрируются все три указанных правомочия (Гражданское право. Том I. Учебник. 2-е издание, переработанное и дополненное. Ответственный редактор - доктор юридических наук, профессор Е.А. Суханов).

Согласно статье 5 Конституции и пункту 1 статьи 18 Земельного кодекса Приднестровской Молдавской Республики Земля находится исключительно в собственности государства.

Согласно пункту 2 статьи 18 Земельного кодекса Приднестровской Молдавской Республики граждане Приднестровской Молдавской Республики могут иметь земельные участки на праве:
а) пожизненного наследуемого владения;
б) долгосрочного пользования;
в) краткосрочного пользования;
г) аренды.

Согласно пункту 3 статьи 18 Земельного кодекса Приднестровской Молдавской Республики юридические лица могут иметь земельные участки на праве:
а) долгосрочного пользования;
б) краткосрочного пользования;
в) аренды.

 

Именно такими на сегодняшний день являются институты вещных прав на земельные участки.

При разрешении вопрос о реформировании существующих институтов вещных прав, несомненно, нужно обратиться к опыту зарубежных стран. В большинстве развитых стран мира частная собственность на землю довольно давно закреплена законодательно. Земельное право представлено огромным количеством законодательных актов, регулирующих практически все сферы земельных отношений: земельный кадастр, ипотека, лизинг и т. д.

Например, в Голландии государственного сектора в сельхозпроизводстве нет вовсе. При этом землевладелец-собственник и арендатор-землепользователь на одинаковых основаниях владеют землей, техникой, скотом, птицей, производственными и иными сооружениями. Разница между ними в том, что собственником эти права приобретены на постоянной основе, а арендатором – в пределах срока аренды.

В Германии свыше 95% сельскохозяйственных земель находится в частной собственности. Немецкое законодательство четко различает понятия «землевладение» и «собственность на землю». Непосредственными владельцами считаются лица, фактически владеющие имуществом, в частности арендаторы и залогодержатели. Собственник имущества может сам осуществлять фактическое владение, в этом случае он определяется как «владелец на правах собственника».

Однако до сих пор на Западе ведутся дискуссии о социальной целесообразности частной собственности на землю, которые основываются на следующих опасения:

    1. опасность образования «латифундий» латиноамериканского типа в виде особо крупных сельхозугодий и с наемными работниками. Для недопущения подобной ситуации разработаны различные механизмы. Так, во многих странах законодательно ограничивается размер участка, приобретаемого одной семьей, в других странах запрещено приобретать сельхозугодия иностранцам, в третьих – при покупке сельскохозяйственных земель требуется разрешение властей, обставленное значительными ограничениями. 
    2. превращение банков в крупных собственников земли при переходе заложенной земли в руки залогодержателя, так как земля часто выступает в качестве залога при получении кредита в банке.
    3. опасность скупки сельскохозяйственных земель городскими спекулянтами для последующей перепродажи. В связи с этим, например, во Франции купленный земельный участок не может быть предметом купли-продажи в течение 15 лет.
    4. опасность изменения целевого назначения сельхозугодий. Так, например, в той же  Франции приобретать землю можно только в целях сельхозпроизводства, для строительства жилья или добычи полезных ископаемых, а покупателем или арендатором земли можно стать лишь при наличии определенной квалификации. В Германии право преимущественной покупки земель предоставлено тем, кто живет и работает на земле, за исключением случаев дарения или обмена и некоторых иных, связанных с продажей земли родственникам. Покупать землю может лишь тот, кто в течение 10 лет был арендатором.

Вопреки распространенному мнению частная собственность на землю в развитых странах отнюдь не повсеместна. Так, в Канаде частное владение земли не превышает 9,8%. Остальные земли принадлежат государству. Конституцией Канады предусматривается исключительное право провинций на владение землей и решение всех вопросов землепользования. Для предотвращения злоупотреблений при продаже государственных земель все операции по купле-продаже земли происходят на открытых аукционах. Государство же следит за правильным использованием всех без исключения земель.

В связи с тем, что на частных собственников земли налагаются различного рода ограничения, в настоящее время в развитых странах Западной Европы наибольшую заинтересованность вызывает не приобретение земли в собственность, а предача ее в аренду.

Так, в Гражданском кодексе Франции (Кодекс Наполеона) закреплена частная собственность на землю, собственность общественных организаций и государственная собственность. В свою очередь, государственная собственность на землю делится на два вида: либо это публичная собственность (общественные земли), либо частная собственность государства, которая может продаваться, меняться, в том числе передаваться в аренду. Причем размер земли, находящейся в частной собственности, ниже размера арендуемых земель.
Французская Республика стала на путь активного государственного вмешательства в земельные отношения с целью повышения эффективности использования земли. Среди средств, которые используются в земельной политике Франции можно отметить такие, как: установление цен на землю Обществами    по перестройке и улучшению аграрной структуры (САФЕР), контроль за слиянием земельных участков. Поскольку    около    60%    сельскохозяйственных    земель    во    Франции  используется на правах аренды, арендные отношения регламентируются особо      тщательно     (регулирование      сельскохозяйственной      аренды осуществляется более, чем десятью законами). Для того, чтобы укрепить самостоятельность арендатора во взаимоотношениях с собственником земельного участка, Устав сельскохозяйственной аренды Франции (провозглашен Ордонансом 17 октября 1945 года) устанавливает различные правовые гарантии: нерасторжимость договора аренды до истечения срока его действия; право на возобновление договора сельскохозяйственной аренды по истечении срока его действия; право аренды по наследству после смерти арендатора в пользу супруга, детей, родителей, работавших вместе с арендатором; право арендатора на выкуп арендованной земли; право на получение компенсации.

В целях усиления устойчивости арендованного хозяйства французское законодательство вводит два вида долгосрочной сельскохозяйственной аренды: на 18 лет и более и на 25 лет и более. Договор аренды может быть заключен на срок 25 лет и более в случае, когда в аренду сдается земельный участок, превышающий определенные размеры. Срок аренды по такому договору истекает по окончании сельскохозяйственного года, когда арендатор достигает пенсионного возраста. Заключение договоров аренды на длительные сроки экономически стимулируется: арендодатели частично освобождаются от налога на имущество, сданного в долгосрочную аренду.

Заключение договора аренды на срок 18 лет и более влечет частичное освобождение от налога на наследование. Размер арендной платы зависит также от срока договора аренды.

При заключении договоров аренды на длительные сроки размер арендной платы увеличивается (до 10%, с разрешения префекта).

 

Исходя из вышеизложенного, можно сделать следующие выводы.
Во-первых, рассматриваемая Концепция введение института владения подразумевает, по существу, введение права собственности, так как включает в себя возможность владеть, пользоваться и фактически осуществлять действия, которые характерны для института распоряжения земельным участком. Таким образом, в отечественном правопорядке мы можем получить «завуалированное» право собственности, что  явно затрагивает норму статьи 5 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, где закреплена исключительная государственная собственность на  землю, а граждане могут лишь пользоваться  земельными участками.

Во-вторых, прежде чем предоставлять земельные участки гражданам и хозяйствующим субъектам на неограниченные сроки необходимо провести ряд предшествующих мероприятий: проведение инвентаризации всех земель по категориям, видам землевладения, землепользования и видам угодий. Этот процесс должен проводится с целью уточнения данных о наличии и распределении земельного фонда. Необходимо выявит неиспользуемые и нерационально используемые земли.

 В-третьих,  необходимо четко определить категории земель, которые будут предоставляться гражданам и хозяйствующим субъектам на основании права владения пользования и распоряжения. Будут ли распространяться предлагаемые институты вещных прав всех категорий земель?

И, наконец, исходя из опыта развитых стран, представляется, что введение частной собственности на землю или предлагаемого широкого по возможностям права владения не решит всех земельных проблем.

Изучив опыт зарубежных стран, целесообразным видится развитие в Приднестровской Молдавской Республике института аренды земельных участков, что потребует внесение изменений и дополнений в Земельный кодекс Приднестровской Молдавской Республики, создание эффективного механизма учета и распределения земельных участков.   

Аренда. Институт аренды закреплен в статье 25 Земельного кодекса Приднестровской Молдавской Республики. Согласно пункту 1 статьи 25 Земельного кодекса Приднестровской Молдавской Республики право аренды – это право пользования земельным участком за плату на условиях договора, заключаемого арендатором с уполномоченным органом власти, либо с владельцем, пользователем земельного участка с уведомлением арендодателем уполномоченных органов власти, предоставивших земельный участок во владение, пользование.  Арендатор вправе с согласия арендодателя сдавать арендованный земельный участок в субаренду, а также отдавать арендные права в залог. В аренду могут быть переданы земельные участки из земель, находящихся в ведении органов государственной власти, местных органов власти, в пожизненном наследуемом владении и долгосрочном пользовании.

Право заключения договора аренды земельного участка из земель, находящихся в ведении органов государственной власти, местных органов власти, может продаваться на торгах.

В аренду земельные участки могут быть сданы гражданам и юридическим лицам, международным организациям, иностранным государствам, иностранным гражданам и лицам без гражданства по договору аренды земельного участка.

Договор аренды земли заключается без изменения основного целевого назначения земельного участка. В случае аренды земельных участков из земель, находящихся в ведении органов государственной власти, местных органов власти, целевое назначение земельного участка может быть изменено в порядке, установленном настоящим Кодексом.

Аренда земельных участков допускается на срок до 25 (двадцати пяти) лет, а аренда земельных участков у местных органов власти для огородничества, пастьбы скота и сенокошения - до 5 (пяти) лет.

Земельные участки, находящиеся в землепользовании субъектов, основанных на общей собственности, могут быть сданы в аренду (субаренду) только с согласия всех собственников.

Размер арендной платы определяется договором аренды. В случаях заключения договора аренды земельного участка, предусмотренного пунктом 8 настоящей статьи, устанавливается фиксированная арендная плата, размер которой не может быть ниже ставок земельного налога.

В соответствии с пунктом 8 статьи 25 Земельного кодекса Приднестровской Молдавской Республики граждане вправе получить земельные участки в аренду:
а) для организации крестьянского (фермерского) хозяйства;
б) для ведения личного подсобного хозяйства;
в) для индивидуального или коллективного садоводства;
г) для индивидуального или коллективного животноводства;
д) для перерегистрации ранее предоставленных земельных участков.
Земельные участки из фонда перераспределения земель могут быть предоставлены в аренду крестьянским (фермерским) хозяйствам и сельскохозяйственным организациям, образованным при реорганизации коллективных и государственных сельскохозяйственных организаций, на срок до 25 (двадцати пяти) лет.

В случае, когда землепользователь желает уступить принадлежащие ему права на земельный участок, арендатор данного земельного участка имеет преимущественное право покупки права на данный земельный участок.

Порядок и основные условия аренды земельных участков определяются настоящим Кодексом, действующим законодательством Приднестровской Молдавской Республики и договором аренды, который подлежит государственной регистрации в уполномоченном на то органе.

В случае смерти арендатора-гражданина, а также при реорганизации или ликвидации арендатора - юридического лица до истечения срока аренды право аренды переходит к одному из наследников или правопреемнику в соответствии с нормами гражданского законодательства Приднестровской Молдавской Республики, если договором аренды не предусмотрено иное.

В случае наследования прав на земельный участок лицами, не достигшими совершеннолетия, их законные представители могут сдать эти участки в аренду на срок до достижения наследниками совершеннолетия.  

Для развития института аренды земли в Приднестровской Молдавской Республике возможно внесение следующих изменений:

1. Земельные участки могут передаваться в аренду физическим и юридическим лицам только с согласия уполномоченного органа, в ведении которого находятся вопросы землепользования.
2. Увеличить срок аренды земельного участка: земельный участок может сдаваться в аренду сроком на 25 лет и более. Предусмотреть возможность продления договора аренды.
3. В зависимости от срока аренды устанавливать размер арендной платы, который должен быть установлен законом. 
4. Отменить ограничения относительно целей, для которых может быть арендован земельный участок (пункт 8 статьи 25 ЗК ПМР), то есть не ограничивать возможности использования арендуемого земельного участка, при этом, не нарушая его целевого назначения.
5. Предусмотреть возможности субсидирования государством использования арендуемых земель для конкретных целей, а также  льготный порядок аренды для определенных категорий граждан.